鼎新盛开以来，工业化城镇化急剧发展，城镇建设用地大规模扩张，资源过度亏损、生态环境受损，成为中国可持续发展过程中的沉大问题，也是新时期河山空间规划火急必要应对的挑战。在生态文化建设和新型城镇化的时期布景下，未来的河山开发逐步进入以存量为主的空间利用阶段，存量规划成为河山空间规划的必然选择。本文分解了城镇低效用地的概想及内涵，分析了城镇低效用地形成的原因，提出了城镇低效用地再开发的重要蹊径。

一、城镇低效用地概想及内涵

原河山资源部《关于深刻推动城镇低效用地再开发的领导定见（试行）》的通知中明确，城镇低效用地为城镇中布局狼藉、利用粗放、用处不合理、构筑危旧的存量建设用地。其具体蕴含：一、产业转型升级类:在《天然资源开发利用限度和不容目录》（2021年）、《产业结构调整领导目录》（2019年）中划定为不容类、裁减类产业用地;不切合安全出产和环保要求的用地;“退二进三”产业用地。二、城镇更新刷新类:布局狼藉、基础设施和公共服务设施落后，当局有关部门确定刷新的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。三、用地效益提升类:低于有关地皮使用尺度、未达到地皮供给时约定的开发利用前提、经节约集约用地评价认定为低效的建设用地。

从城镇低效用地界说启程，城镇低效用地内涵有三方面：一是低效用地的钻研对象是存量建设用地。二是低效用地不仅经济效益不高，且社会效益和环境效益低下，如不切合国度环保政策、发展规划的建设用地等。三是低效用地拥有地域性和动态性。分歧地域，由于社会经济发展示状分歧，对地皮利用效益要求也分歧，这反映了低效用地慨想的地域性。而随着社会经济发展，从前切合产业政策的用地可能无法满足新局势下地皮节约集约利用要求，这反映了低效用地溉想的功夫动态性。

二、城镇低效用地成因

（一）地皮获取成本低是直接原因

城镇低效用地集中呈此刻城市郊区且多为工业用地，一是城市郊区地皮价值显著低于城市中心，对区位前提要求不高的工业企业安插在城市郊区切合企业自身利益最大化准则，但是便宜的地皮使用权获取成本无法激励地皮使用权人充分利用地皮。二是处所当局为刺激经济可能会以廉价地皮吸引投资，导致统一规划的工业用地出现低效。

（二）规划和监管缺失是重要原因

若何让便宜地皮价值换来处所经济发展和则政收入，关键是要前有规划和规范，后有考评和惩处。而现实中，部门处所存在规划不合理和沉审批、轻监管的问题。规划和监管的缺失，导致地皮使用权人不当用地行为得以持续。

（三）地皮产权问题是底子原因

城镇低效用地成因复杂多样，涉及当局、企业、幼我等多个权势主体。但究其底子，依然是地皮产权问题。地皮产权问题至少蕴含两方面：一是同地分歧权，二是产权不清。同地分歧权指的是在城乡二元结构下，集体地皮无法和国有地皮享有同样的收益分配机造，这是企业获取集体地皮的经济成本远低于国有地皮的底子原因。城乡二元结构的地皮治理体造是造成村落地域低效建设用地的底子原因。产权不清在城中村阐发较为凸起。由于汗青遗留问题等原因，城中村地皮和房屋产权归属比力混乱。产权不清限度了地皮权势人对地皮利用的经济投入，进而导致地皮低效利用。

三、城镇低效用地再开发规划假造重点

（一）地皮资源近况分析

具体分析规划领域内地皮利用近况中各类用地的规模、比例和散布
；明确论述建设用地利用和用地空间保险等方面存在的问题。

（二）城镇低效用地再开发可实现潜力分析

规划应综合思考规划期内经济社会发展水平、用地供需矛盾、开发建设成本、资金投入能力、老苍生意愿等现实成分，对城镇低效用地再开发进行可行性分析，确定规划期内可实现再开发的城镇低效用地的规模、类型和分布。

（三）城镇低效用地再开发指标确定

定性指标：规划应从城镇的现实启程，从盘活城镇低效用地、提升地皮利用效能，推进产业转型升级、优化地皮利用结构及改好人居环境、推动民生和公共事业发展等方面确定再开发指标。

定量指标：规划应凭据定性指标，明确规划期内城镇低效用地再开发总规模、各类型低效用地的规模、地皮利用强度、地皮投入产出强度提升等方面确定开发指标。

（四）空间布局优化

规划应从城镇的现实启程，从盘活城镇低效用地、提升地皮利用效能，推进产业转型升级、优化地皮利用结构及改好人居环境、推动民生和公共事业发展等方面确定再开发空间布局优化规划。

（五）用地结构优化

规划应凭据规划指标，结合城镇低效用地近况用地结构，在与城镇总体规划、节造性具体规划、城市更新刷新规划等充分衔接前提下，合理铺排产业用地、基础设施、公益设施等各类用地规模，明确再开发项目区块用地结构调整优化的方向，各用处规划与近况面积和比例的变动情况。

四、城镇低效用地再开发执行保险措施

（一）激励多方参加城镇低效用地皮活，形成共同协同机造

首先，城镇低效用地皮活涉及多个部门，须成立由牵头部门掌管，跨部门共同参加的协和谐监管机造。其次，激励多方市场主体参加，依照“把握主次、对症下药、循序渐进、风险可控”的准则，激励大型央企、国企、民营企业等通过多种大局参加地皮二次开发。再次，应引入社会公家参加和监督，阐扬市民主体作用，索求“当局—市场—市民—社团”四方协同的机造。同时，成立多部门协同的综合赏罚造度，使用差距化治理形成倒逼作用，共同推动城镇低效用地的盘活。

（二）推动全性命周期治理，落实和强化评估机造

以地皮全身分、全性命周期治理为抓手，注沉存量工业用地皮活和地皮复合利用的效能与质量并举，美满“资源、效力、机造”三位一体的工作系统，加强开发强杜纂职能品质“双控”、经济利益与综合效益“双建”、绩效查核与利益共享“挂钩”，全方位提升城镇低效用地再开发综合功效。

（三）拓宽融资渠路，放活资金起源

资金是推动城镇低效用地再开发的关键，因而充分阐扬社会本钱的作用，引入多种融资渠路，形成当局主导下面向城镇低效用地再开发的多元化投资渠路，将成为未来大规
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